بررسی جایگاه برنامه ریزی بر مدیریت بحران با تاکید بر مرحله اسکان پس از سانحه

سید مناف هاشمی، پژوهشگر دوره دکتری برنامه ریزی شهری و معاون تحقیقات، توسعه و برنامه ریزی شهرداری تهران

 

مقدمه

در این مقاله تلاش شده است تا ضمن پرداختن به مفهوم مدیریت بحران، به جایگاه برنامه ریزی شهری در مدیریت بحران نگاهی افکنده شود. بر این اساس، بعد از پرداختن به برخی تعاریف و مفاهیم به اختصار به مواردی چند در رابطه با اسکان موقت و آخرین مرحله مدیریت بحران اشاره می شود.

 

مبانی نظری

  • 1- حادثه غیر مترقبه (اضطرار)1:

یك حادثه غیر مترقبه یا موقعیت اضطراری، انحراف از رفتار و یا برنامه‌های قابل قبول و مورد انتظار است. به بیان دیگر وقوع موقعیتی استثنایی كه طی آن مردم قادر به برآوردن نیازهایشان نباشند و جان انسان ها، دارایی‌ها و یا محیط زیست را به مخاطره اندازد.

 

  • 2- بحران (سانحه)2:

بحران یك واقعه ناگهانی و یا بدشانسی بزرگ است كه باعث آشفتگی در اساس روابط و فعالیت های معمول جامعه می‌شود. بحران را می‌توان یك حادثه مهیب و یا مجموعه وقایعی دانست كه منجر به افزایش تعداد آسیب‌دیدگان، وارد آمدن تلفات و تخریب اموال، زیرساخت ها، خدمات اساسی و مبانی معیشتی در مقیاس بیش از ظرفیت‌های معمول جامعه شود. در اغلب موارد بحران را از دید حوادث غیر مترقبه توصیف می‌كنند. حادثه غیر مترقبه زمانی تبدیل به بحران می‌شود كه برای مهار و مدیریت آن به منابع فراتر از منابع محلی احتیاج باشد. با این تعریف بحران معمولا منجر به نابودی و یا تخریب وسیعی می‌گردد. یك تعریف ساده و كلی از وضعیت بحرانی به قرار زیر است:

- وضعیت بحرانی وضعیتی است كه بر اثر وقوع یك حادثه مشخص روی داده به طوری كه سازمان های معمول با منابع و امكانات موجود قادر به مقابله با آن نیستند. به عبارت دیگر فراتر از توان سازمان های معمول و موجود است.

- این گونه بحران ها معمولا در اثر حوادث طبیعی رخ می‌دهند و اثرات آنها حداقل به طور بالقوه و اغلب در عمل خطرناك، ویرانگر و كشنده می‌باشد.3

 

1- احتمال خطر4:

احتمال خطر پتانسیل و یا احتمال وقوع یك حادثه غیر مترقبه می‌باشد. به عنوان مثال، احتمال خطر نابودی یك ساختمان در اثر زلزله در صورتیكه بر روی یك گسل فعال زلزله و یا در كنار آن قرار گرفته باشد، بسیار زیاد است. در صورتیكه برای ساختمان هایی كه در كنار گسل نباشند این احتمال خطر بسیار پایین‌تر از این مقدار است.

 

2- مخاطره (خطر طبیعی)5:

منظور از مخاطره عموما ویژگی‌های كالبدی (فیزیكی) است كه منجر به حوادث غیر مترقبه می‌گردد. به عنوان مثال گسل‌های فعال، آتشفشان ها، مناطق سیل خیز و اراضی مستعد قابل اشتعال همگی جزء مخاطرات می‌باشند.

 

3- آسیب‌پذیری6:

توسعه جوامع، زیرساخت ها، خدمات و مناطق شهری معمولا در اثر بروز سوانح آسیب می‌بینند و بر اساس ماهیت، ساختار و مجاورتشان با مناطق ناامن، درجات مقاومت متفاوتی را از خود نشان می‌دهند. در حوزه مهندسی، آسیب‌پذیری نوعی عملكرد ریاضی قلمداد می‌شود كه در آن میزان خسارات در مقابل یك یا مجموعه‌ای از عوامل در معرض خطر قرار گرفته، بر اساس تاثیرات خطر سانحه اندازه‌گیری می‌شوند. این امر برای یك سانحه خاص از مقیاس صفر (بدون تخریب) تا یك (كاملا تخریب) در نوسان است.

 

وظایف مدیریت بحران

عمده ترین وظایف مدیریت بحران عبارتند از:

 

- برنامه ریزی برای پیشگیری و کاهش اثرات حادثه و آمادگی برای مقابله با حادثه

- جلب مشارکت مردمی در فعالیت های پیشگیری، کاهش اثرات، آمادگی و مقابله با حادثه

- سازماندهی و ایجاد ساختارهای سازمانی ویژه مدیریت بحران

- رهبری فعالیت های پیشگیری، کاهش اثرات، آمادگی، مقابله و بازسازی

- نظارت و کنترل بر فعالیت های مدیریت بحران.

 

مراحل مدیریت بحران

در نمودار 1، وضعیت کاهش بحران در چند کشور چرخه سیستم مدیریت جامع بحران نشان داده شده است. همانگونه که مشاهده می شود فعالیت های مدیریت بحران در چهار مرحله پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی قابل دسته بندی هستند (حسینی، 1387، ص 5).

 

 

 پیش از ورود به هر موضوع، لازم است تعریفی دقیق از آن موضوع و ویژگی­ های آن در دست داشت. مدیریت بحران فرآیند برنامه ریزی­ ها و اقدامات مقامات دولتی و دستگاه­ های اجرایی دولتی، عمومی، شهرداری و غیره است که با مشاهده، تجزیه و تحلیل بحران­ ها، به صورت یکپارچه، جامع و هماهنگ با استفاده از ابزارهای موجود تلاش می­ کند از بحران­ها پیشگیری نماید یا در صورت وقوع آن­ها، در جهت کاهش آثار، ایجاد آمادگی لازم، مقابله، امدادرسانی سریع و بهبود اوضاع تا رسیدن به وضعیت عادی و بازسازی تلاش کند (آیسان و دیویس، 1382، ص 66). برنامه جامع و یکپارچه مدیریت بحران دارای اجزا و مراحلی است، که هر یک از مراحل آن باید در زمان خاص خود (قبل از بحران، در حین بحران و یا بعد از بحران) انجام شود، تا موفقیت برنامه در مقابله با بحران را تضمین نماید. بر پایه اصول و فرآیند مدیریت، مدیریت بحران شامل سه مرحله اساسی است. این سه مرحله شامل آمادگی در برابر وقوع بحران، امدادرسانی و پاسخگویی در شرایط رویداد بحران و بهبودی و بازسازی پس از بحران می­باشد (عبداللهی،1383، ص 34).

 

ارتباط نقش برنامه ریزی شهری و مدیریت بحران

یکی از مهم­ترین عوامل در کاهش عواقب و تبعات بحران، وجود آمادگی قبلی یک جامعه برای برخورد با پدیده بحران می­ باشد. تأثیر و نقش برنامه ­ریزی شهری و طراحی شهری در فرآیند مدیریت بحران دارای پنج مرحله می­باشد که در جدول 1 نشان داده شده است.

 

جدول 1: تاثیر و نقش برنامه ریزی شهری به هنگام مدیریت بحران؛ ماخذ: حمیدی، 1374، ص1654- 1660)

 

مرحله

توصیف

نقش برنامه­ریزی و طراحی شهری

مرحله اول

لحظه­های وقوع بحران

(به صورت آسیب کالبدی و به دنبال آن اختلال عملکردهای شهری و تلفات جانی می­باشد)

برنامه­ ریزی شهری می­تواند با شناسایی بافت­ های آسیب­ پذیر، و با برنامه­ریزی صحیح به بهبود وضعیت این­گونه بافت­ ها بپردازد

مرحله دوم

گریز و پناه

(آسیب­ های تبعی زلزله مانند آسیب­ های تاسیسات زیر­بنایی)

 

در این مرحله می­بایست پیش­ بینی فضاهای باز به تعداد کافی و یا فواصل زیاد و مناسب از بافت مسکونی صورت گیرد. همچنین همجواری کاربری­ ها با یکدیگر و توزیع متعادل جمعیت در سطح شهر باید در نظر گرفته ­شود.

مرحله سوم

عملیات امداد و نجات

تفکیک شهر به بخش ­های مختلف، توزیع متناسب مراکز شهری و امدادی در هر بخش، پوشش کامل شبکه راه ­ها، وجود دسترسی متعدد و مداوم برای ارسال کمک ­ها برای بخش ­های مختلف شهر

مرحله چهارم

اسکان افراد بی­خانمان و نیز استقرار موقت کاربری­ هایی که دچار تخریب شده­اند

استقرار موقت کاربری­ های حساس و مهم در سطح شهر (کاربری­ هایی مثل بهداشت و درمان، آموزش، خدمات شهری و تأسیساتی)

مرحله پنجم

پاکسازی، تعمیر، بهسازی و بازسازی

ترمیم اولیه زیر ساخت­ های شهری از جمله راه ­ها، لوله کشی آب، برق و گاز و نظایر آن

 

 

همان­گونه كه اشاره ­شد مرحله چهارم از برنامه­ ریزی و مدیریت بحران اسکان افراد بی­خانمان است (عبداللهی، 98:1383). در ادامه به مفهوم اسکان موقت و پایگاه های اسکان موقت نگاهی انداخته می شود.

 

پایگاه ­های اسکان موقت

تخلیه ساکنین و تأمین مراکز اسکان موقت با امکانات اولیه­، در سوانح از مهم­ترین اقداماتی است که باید در برنامه ­ریزی مدیریت بحران مورد توجه قرار گیرد. لازم است پیش از وقوع بحران نسبت به تأمین زیرساخت­ ها و امکانات لازم اقدام شود و ساکنین محل از مکان­ ها و راه ­های تخلیه مطلع شوند (بحرینی، 1375، ص 64).

 

انواع فضاهای اسکان موقت

معمولا بعد از وقوع بحران و یا در صورت جدی بودن احتمال وقوع آن (به عنوان مثال بعد از وقوع چند پیش لرزه)، لازم است که ساکنین، سریعا منازل خود را ترک کرده (تخلیه اضطراری) و با توجه به انسداد راه­ ها به صورت اضطراری یا مقدماتی در مکان­هایی اسکان داده شوند تا نسبت به اسکان طولانی مدت آن­ها در مکان­ های تخلیه و اسکان منطقه­ ای یا بازگشت به منازل تصمیم­ گیری شود.

 

 جدول 2: انواع فضاهای اسکان موقت

 

فضای اسکان موقت

حداکثر فاصله تا محل سکونت

سرانه

مکان­های مناسب

فضاهای اسکان محلی (همسایگی)

فاصله حداکثر حدود 500 متر از محل زندگی افراد

2 متر­مربع به ازای هر نفر

ساختمان­های دولتی (مدارس، پادگان­ها)، ساختمان­ های خصوصی مقاوم (هتل­ها)، فضاهای باز محلی

فضاهای اسکان منطقه­ ای

2 کیلومتر از محل سکونت؛ ترجیحاً این فضاها باید نزدیک به امکانات و زیر­ساخت­ های شهری موجود باشند

20 تا 45 متر­مربع به ازای هر نفر

فضاهای باز با مساحت مناسب

 

 

با توجه به انواع مختلف اسكان موقت، روش­های اسکان موقت را می­توان به دو دسته کلی اسکان پراکنده و اردوگاهی تقسیم ­بندی نمود، در جدول زیر محاسن و معایب هر یک از این روش­ها بیان شده ­است (حسینی، 1387، ص 134).

  

جدول3: روش ­های اسکان موقت؛ ماخذ: حسینی، 1387، ص 135

 

روش

محاسن

معایب

اسکان به روش پراکنده

-                نزدیکی افراد بی­ سرپناه به ویرانه محل سکونت قبلی و تسکین پیامدهای روحی پس از بحران

-                امکان حراست از اثاثیه زیر آوار مانده و بیرون­کشیدن تدریجی آن­ها

-                مشارکت بیشتر مردم در بازسازی  محل اسکان دائم به علت نزدیکی به محل

 

-                عدم امکان تخمین دقیق جمعیت اسکان داده ­شده جهت ارائه خدمات و مدیریت آن­ها

-               ارائه نامناسب خدمات بهداشتی، درمانی و آموزشی

-                       هزینه زیاد تأمین امنیت

-                امکان سوء ­استفاده و استفاده ناعادلانه از منابع

-                دشواری استقرار سازه­ های اسکان موقت در محل ­هایی که به علت تعداد زیاد ساکنین فضای کافی در اختیار  نمی­باشد و نیز  محل­ هایی با حجم آوار زیاد

-                تمایل اقشار کم­درآمد به استفاده از این سر­پناه­ ها به صورت دائم

اسکان به روش اردوگاهی (مجتمع)

-                امکان مدیریت و ارائه مناسب و کم هزینه خدمات بهداشتی، درمانی، آموزشی و امنیتی

-                کاهش احتمال سوء استفاده در دریافت خدمات

-                امکان مستند­سازی  و تهیه آمارهای گوناگون از جمعیت اسکان داده شده و وضعیت معیشت آنان

-                عدم تبدیل اردوگاه به محل اسکان دائم

-                       عدم استقبال مردم از این روش

-                افزایش اصطکاک بین خانواده ­ها به علت مجاورت بیش از­حد

-                       افزایش نارضایتی از تبعیض ­های احتمالی

 

 

 

تجربیات موجود نشان می­دهند که اسکان اردوگاهی برای مدت زمان طولانی مناسب نیست. این مسئله به عنوان یکی از محاسن این روش تلقی می­شود، زیرا جمعیت ساکن را ترغیب  به مشارکت در ساخت محل­ های اسکان دائم می­کند. بین دو روش فوق علاقه مردم به روش اسکان پراکنده بیشتر است،  اما مسئولین به علت مشکلات متعدد معمولا از آن پرهیز می­کنند. ترس از تبدیل اسکان پراکنده به اسکان دائم یکی از مهم­ترین دلایل مخالفت مسئولین است (اسدی نظر­پور، 1383، ص 61-64).

   

جدول 3: معیارهای مؤثر در مکان یابی اسکان موقت

 

منابع

توضیحات

معیار

-( UNHCR, 2007)

-( Chalinder, 1998)

امکان دسترسی به اردوگاه شرط اولیة هرگونه امدادرسانی و برنامه­ ریزی است. فقدان دسترسی فیزیکی، تقریباً کمک­رسانی را ناممکن می­ سازد. در معیار دسترسی  باید به دو نکته توجه شود:

1- وجود معابر، 2- مالکیت زمین به منظور دسترسی

دسترسی

-( UNHCR, 2007)

- (Kelly, 2005)

- (فلاحی، 1386)

یکی از پیش­ نیازهای انتخاب محل مناسب بررسی تخصصی میزان در دسترس بودن آب می­باشد در دسترس بودن مقدار کافی آب در عمل مهم­ترین معیار و عموماً پر دردسرترین­ آنها بوده است.

منابع آب

-( UNHCR, 2007)

- (فلاحی، 1386)

حداقل­ هایی برای سرانة زمین برای هر نفر در اردوگاه پیشنهاد شده است، امّا در این مورد باید محتاطانه و انعطاف­ پذیر عمل نمود. این فضا برای هر شخص (با حذف فضای سبز ) نباید کمتر از 30 مترمربع باشد. عموماً باید از اردوگاه­ های بزرگ با گنجایش بیش از 20،000 نفر پرهیز شود.

سرانة زمین

-(Corellis and Vitale, 2005)

-( Kelly, 2007)

- (نوجوان، 1390)

در جانمایی اردوگاه باید به شش نکته توجه نمود:

1- نزدیکی محل اردوگاه به مراکز درمانی و خدماتی؛ 2- نزدیکی محل اردوگاه به سکونت گاه­ های آسیب­ دیدگان؛ 3- دور بودن محل اردوگاه از مناطق پرخطر؛ 4- مشخص نمودن مالکیت زمین؛ 5- مشخص نمودن کاربری پیشین زمین و 6- نزدیکی به مراکز آتش نشانی

جانمایی اردوگاه

-(The Sphere Project, 2004)

- (Kelly, 2007)

-(Twigg, 2002)

در مواقعی که مشکلات امنیتی وجود دارد، امنیت اردوگاه یک معضل محسوب می­شود. در این خصوص، جامعه باید به نوعی سازماندهی محلی– امنیتی دست یابد تا از حریم ­های بیرونی و داخلی سایت محافظت نماید.

امنیت

-(Twigg, 2002)

- (Kelly, 2007)

- (فلاحی، 1386)

در محل­هایی که آب موجود می­باشد، زهکشی معیار کلیدی می­باشد. تمام سایت باید بالاتر از محل­های مستعد سیل، ترجیحاً با شیب ملایم (2 تا 4 درصد) قرار گیرد. سایت­ هایی با شیب بیشتر از 10 درصد مشکل ­زا خواهند بود.

توپوگرافی و زهکشی

-( UNHCR, 2007)

- (Kelly, 2007)

-( Chalinder, 1998)

یکی از معیارهای مهم در انتخاب محل سایت و کارایی چاه­ های فاضلاب، محل­ هایی با خاک­های دارای نفوذپذیری بالا می­ باشد. باید از زمین­ های خیلی سنگی و نفوذ­ناپذیر  اجتناب نمود چون کار احداث سرپناه و همچنین استفاده از چاه های فاضلاب را مختل می­ سازند.

در مورد جنس زمین باید به سه نکته توجه نمود:

1- نفوذپذیری؛ 2- امکان کشت و کار؛ 3-جنس خاک.

جنس زمین

- (UNHCR, 2007)

- (فلاحی، 1386)

سایت مورد انتخاب باید فضای سبز (چمنزار، بوته ­زار و درخت­ها) کافی داشته باشد.  وجود چوب­ های هیزمی در سایت  به عنوان منابع با ارزش سوختی مورد نیازند، بنابراین یک زمین مناسب می­بایست هم دارای درختان سبز و هم دارای منابع چوب جهت استفاده به عنوان هیزم باشد.

فضای سبز و منابع سوخت

- (Kelly, 2007)

- (فلاحی، 1386)

باید در نظر داشت که ترکیب گروه­ های جمعیت بی­خانمان همگون نیست. در مورد فرهنک و سنت باید به دو نکته توجه نمود:

1- ترکیب گروه­ های جمعیتی؛ 2- مجاورت مناطق حساس

فرهنگ و سنت

- (UNHCR, 2007)

-(Corellis and Vitale, 2005)

در این ارتباط باید به دو نکته توجه نمود: 1

- خطرهای زیست­ محیطی و بیماری­ ها؛ 2- تغییرات فصلی.

شرایط آب و هوایی، سلامت محلی و ریسک­ های مربوطه دیگر

- (Kelly, 2007)

-(The Sphere Project, 2004)

مشورت کردن با مردم بی­ خانمان که قرار است از اردوگاه استفاده کنند و مشورت کردن با ساکنین اطراف اردوگاه می­ تواند از هر گونه تعارض جلوگیری کند و یا آنرا محدود نماید

نظر مردم

 

 

نتیجه گیری و جمع بندی

مدیریت بحران در جستجوی راه کارها و فرآیندهای مدیریتی است که ضمن توجه به پیشگیری از بحران امکان مدیریت و کاهش تبعات منفی بحران ها را فراهم کند. بر این اساس، هر نوع تلاش در راستای کاهش اثرات بحران می تواند در قالب برنامه ای جامع و منسجم سنجیده شود؛ چنانچه برنامه جامع و یکپارچه مدیریت بحران دارای اجزا و مراحلی است که هر یک از مراحل آن باید در زمان خاص خود (قبل از بحران، در حین بحران و یا بعد از بحران) انجام شود، تا موفقیت برنامه در مقابله با بحران را تضمین نماید. برنامه ریزی شهری نیز در قالب فرآیندی جامع باید در چارچوب مراحلی که مدیریت بحران دارد، به تبیین ارتباط و پیوستگی خود با مدیریت در موارد زیر بپردازد:

 

1. لحظه­ های وقوع بحران (به صورت آسیب کالبدی و به دنبال آن اختلال عملکردهای شهری و تلفات جانی می­باشد)؛

2. گریز و پناه (آسیب­ه ای تبعی زلزله مانند آسیب­ های تاسیسات زیر­بنایی)؛

3. عملیات امداد و نجات؛

4. اسکان افراد بی­ خانمان و نیز استقرار موقت کاربری­ هایی که دچار تخریب شده ­اند؛

5. پاکسازی، تعمیر، به سازی و بازسازی.

 

در پایان می توان گفت که شاخص های زیر می تواند در مکان یابی بحران ها تاثیرگذار باشد: دسترسی، منابع آب، سرانه زمین، جانمایی اردوگاه، امنیت، توپوگرافی و زهکشی، جنس زمین، فضای سبز و منابع سوخت، فرهنگ و سنت، شرایط آب و هوایی، سلامت محلی و ریسک­ های مربوطه دیگر، و نظر مردم.

 

منابع:

1- آیسان، یاسمین، و دیویس، یان (1382) معماری و برنامه ­ریزی بازسازی، ترجمه علی­رضا فلاحی، انتشارات شهید بهشتی، تهران. 

2- اسدی نظری، مهرنوش، (1383)  برنامه ریزی و مكان یابی اردوگاه­ های اسكان موقت بازماندگان زلزله نمونه موردی منطقه ١ (ناحیه ۶) شهر تهران، مهرنوش اسدی ­نظری، استاد راهنما: دكتر محمدرضا پورجعفر، پایان نامه کارشناسی­ ارشد، دانشکده معماری و شهرسازی، دانشگاه تربیت مدرس.

3- بحرینی، سید حسین، (1375) برنامه­ ریزی کاربری زمین در مناطق زلزله خیز نمونه­ شهر­های منجیل، لوشان، رودبار، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، مرکز مطالعه با سوانح طبیعی ایران.

4- حمیدی، ملیحه (1374) «نقش برنامه­ ریزی و طراحی شهری در کاهش خطرات و مدیریت بحران»، مجموعه مقالات کنفرانس بین المللی زلزله­ شناسی و مهندسی زلزله، جلد دوم.

5- زبردست، اسفندیار (1380) کاربرد فرآیند تحلیل سلسله ­مراتبی در برنامه ­ریزی شهری و منطقه ­ای، هنرهای زیبا، شماره 10.

6- عبداللهی، مجید (1383) مدیریت بحران در نواحی شهری، سازمان شهرداری­ ها و دهیاری.

7- ناطق اللهی (1377) مروری بر ساختار مدیریت بحران کشورهای مختلف، پژوهشگاه بین المللی زلزله ­شناسی و مهندسی زلزله.

 

 ***

 

1- Emergency

2- Disaster

3- David Alexander-Principles of Emergency and Management – Oxford univerist press - 2002

4- Risk

5- Hazard – Natural Hazard

6- Vulnerability

 

خبرنامه

اطلاعات تماسی

تلفن : ۰۲۱۲۲۹۲۴۹۸۷

ایمیل :‌ info [@] safetymmesage [dot] com

درباره پیام ایمنی

فعاليت سايت پیام ایمنی از سال 1382 همزمان با انتشار نشریه پیام ایمنی آغاز گرديد. هدف ما از طراحی اين سايت، ايجاد مرجعی کامل و كارآمد از موضوعات ایمنی، بهداشت، محیط‏ زیست و آتش‏ نشانی، به منظور رفع نياز محققين و علاقمندان در كشور است.


طراحی سایت و طراحی گرافیک توسط استودیو طراحی حاشیه