تجربه كشورهای خارجی در بازسازی پس از زلزله
مجید روستا سكه روانی
مقدمه:
كشور ما به دلیل موقعیت جغرافیایی آن، هر چند سال یك بار با زلزله‌ای مخرب و ویرانگر روبرو می‌شود. نگاهی گذرا به تاریخ زمین لرزه‌های ایران و توجه به بستر طبیعی و زمین ساختی ایران نشان می‌دهد كه كمتر نقطه‌ای را در ایران می‌توان یافت كه از زلزله مصون باشد. به طوری كه طی 40 سال اخیر 100 هزار نفر از هموطنان در مناطق مختلف كشور در اثر زلزله جان خود را از دست داده‌اند.
به نظر می‌رسد كه دانش ما برای بازسازی شهری و روستایی بعد از زلزله‌های ویرانگر، بسیار كمتر از میزان مورد انتظار است. زلزله بم بار دیگر نشان داد كه هنوز آنچه لازم است را از طبیعت نیاموخته‌ایم. هنگامی كه زلزله در مقیاس‌های وسیع شهری رخ می‌دهد، ضعف ساختارهای مدیریتی، نظام برنامه‌ریزی شهری، كنترل كیفیت ساخت و ساز و مدیریت بحران، بیش از پیش مشخص‌تر می‌گردد. زلزله بم نمایانگر این كمبودها و كاستی‌های غیر قابل اغماض بود.
در چنین وضعیتی تحقیق و تفحص جهت دستیابی به راه حل‌های اساسی در مقابله با حوادث طبیعی نظیر زلزله بسیار عاقلانه می‌باشد. اگر چه كشور ما از نظر طبیعی و جغرافیایی از جمله كشورهای زلزله‌خیز جهان است، ولی این به معنای قبول سرنوشت محتوم و تسلیم بی‌چون و چرا در برابر طبیعت نیست.
انسان قادر است با ایجاد زمینه‌های لازم و اتخاذ استراتژی‌های مناسب، خشم طبیعت را كنترل و مهار نماید و یا اثرات آن راكاهش دهد. تجربه كشورهای زلزله خیز نظیر ژاپن و تركیه الگویی واقعی را در جهان ارایه داده كه بیانگر توانایی انسان در بكارگیری استانداردهای بالای ایمنی به منظور دستیابی به سلامت و رفاه و تحقق توسعه همه جانبه است.
یكی از مهمترین و موثرترین مراحل مدیریت بحران، پس از وقوع بحران برنامه بازسازی است كه از نظر زمانی طولانی‌ترین مرحله مدیریت بحران به شمار می‌رود. این مرحله كه دارای حساسیت فوق العاده‌ای می‌باشد شامل بازسازی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و كالبدی می‌باشد. در این رابطه مقاله حاضر با هدف استفاده از تجارب جهانی، به بررسی ملاحظات فنی، مالی و سازمانی در مدیریت بازسازی می‌پردازد. بدین منظور فرصت بسیار مناسبی برای دولتمردان فراهم شده تا از تجربیات كشورهای دیگر در زمینه بازسازی استفاده نمایند و برنامه‌ریزی و اجرا را به بهترین نحو بازسازی بم انجام دهند. بدون توجه به تجربه دیگر كشورها، وارد شدن در عرصه بازسازی مستلزم به كارگیری شیوه آزمون و خطا است كه موجب از بین رفتن بسیاری از منابع و فرصت‌ها می‌گردد.
1- تجربه تركیه در بازسازی
در تاریخ 17 آگوست 1999 زمین لرزه‌ای به قدرت 7/4 در مقیاس ریشتر، استان‌های كوكایلی و ساكاریا (یك منطقه پرجمعیت صنعتی) در شمال غرب تركیه را لرزاند . این زمین لرزه پس از زلزله 1923 توكیو، بزرگترین زمین‌لرزه در یك منطقه مدرن و صنعتی بود. خسارت مالی وارد آمده برابر با یك میلیون دلار آمریكا برآورد شد.
این زلزله خسارات سنگینی بر بخش‌های انرژی، حمل و نقل و ارتباطات كشور وارد نمود. مركز پالایش نفت توپراس دچار حریق شد. خطوط ارتباطی قطع شد و ایستگاه‌ها، ساختمان‌ها، لوله‌های آب و سیستم فاضلاب و دیگر تاسیسات زیربنایی شهرداری آسیب دیدند. همچنین به بزرگراه استانبول – آنكارا، خطوط راه‌آهن و چندین بندرگاه خسارات جدی وارد آمد.
مركز زمین لرزه در اصلی‌ترین منطقه صنعتی تركیه بود كه اكثر كارخانه‌های پتروشیمی و ماشین‌سازی در آنجا قرار داشتند. لذا بسیاری از شركت‌ها و كارخانجات خسارت فراوان دیدند. خسارات صنعتی در تركیه بسیار بیشتر از خسارات وارده به مناطق دیگر با همین شدت زمین لرزه بود.
بخش وسیعی از بازسازی تركیه در پروژه بازسازی زمین لرزه انجام پذیرفت. این پروژه با حمایت بانك جهانی و با همكاری UNDP، اتحادیه اروپا و دیگر سرمایه‌گذاران و با سرمایه 737/11 میلیون دلار آغاز شد.
اهداف اصلی پروژه بازسازی تركیه به شرح ذیل بود:
- ایجاد سازمان‌های مدیریت بحران در سطح ملی و محلی
- ایجاد برنامه بیمه حوادث
- اصلاح قوانین موجود در شهرداری‌ها و مناطق عمومی
- تقویت توانایی شهرداری‌ها برای مقاوم‌سازی در برابر حوادث
- توسعه برنامه‌های ریسك در شهرداری
- ایجاد سیستم ارایه اطلاعات در مورد زمین
- ساخت مسكن دایم
- تعمیر خانه‌ها و مراكز درمانی بازمانده
- بازسازی بخش بازرگانی
- بازسازی و تعمیر تاسیسات زیربنایی و شاهرگ‌های اصلی اقتصادی.
پروسه بازسازی در كشور تركیه به بخش خصوصی و دولتی واگذار گردید. دولت برای بازسازی پول زیادی در اختیار نداشت؛ به طوری كه در حدود 600 میلیون دلار جهت بازسازی صنایع و منابع مهم خرج كرد. كلیه كارهای بازسازی بصورت مناقصه در اختیار شركت‌های خصوصی قرار گرفت.
- اقدامات انجام شده در روند بازسازی
- تاسیسات زیربنایی: حدود 600 میلیون USD (واحد پولی تركیه) برای بازسازی تاسیسات زیربنایی شهری هزینه شد. در بزرگراه‌ها حدود 85 پل در مناطق آسیب‌دیده از زلزله تعمیر شدند.
- بررسی و تغییر قوانین مهندسی و معماری: در این راستا یك نظام مهندسی- معماری متشكل از متخصصین با 12 سال سابقه كار ایجاد شد. همچنین برای طراحی ساختمان و كنترل ساخت و ساز و ایجاد شركت‌های نظارتی توسط افراد متخصص قوانینی وضع گردید.
- بیمه اجباری زلزله:در این راستا یك صندوق بیمه دولتی (TCIP) برای جایگزین نمودن و جبران خسارات وارده ناشی از زمین لرزه ایجاد شد.
- تاسیس سازمان‌های جدید: با توجه به اینكه در كشور تركیه مدیریت بحران زیر نظر مستقیم دفتر نخست وزیر می‌باشد، واحدهای دفاع شهری در تمامی استان‌ها و شهرستان‌ها برای مواقع اضطراری تشكیل گردید.
- فرهنگ‌سازی، اطلاع‌رسانی و آموزش مردمی: با همكاری چندین تشكل مردمی، صلیب سرخ تركیه و سازمان‌هایی برای آموزش مردم با دفاتر محلی مدیریت بحران، صورت پذیرفت.
- طراحی و توسعه شهری
در برنامه بازسازی شهر استانبول برنامه جامعی برای تحلیل ریسك زلزله تهیه شده كه مهمترین اصول این برنامه عبارتند از:
- شناسایی زمین‌های نااستوار
- تهیه نقشه زمین‌شناسی شهر به خصوص محلات تخریب شده
- تهیه نقشه پراكندگی كاربری‌ها
- ریز پهنه‌بندی خطر زلزله
- توجه به محدودیت‌ها و امكانات بالقوه توسعه شهر
- شناسایی خطرات با توجه به فرهنگ هر شهر
- مكان‌یابی بیمارستان‌ها و شناسایی ظرفیت آنها از نظر میزان تخت بیمارستان.
2- تجربه ژاپن در بازسازی
زلزله هانشسن آواجی در تاریخ 17 ژانویه 1995 در ساعت 5:46 صبح با بزرگی 3/7 ریشتر رخ داد. این حادثه 6433 نفر كشته و 43792 نفر مجروح بر جای گذاشت. همچنین دراین حادثه قریب به 49180 خانه و 1153 سرپناه بطور كامل تخریب شدند. در طی این زلزله 316678 نفر از ساكنین شهر انتقال داده شدند. بر اثر این زلزله 10 تریلیون ین ژاپن خسارت وارد آمد.
در اینجا لازم است قبل از پرداختن به ترتیبات سازمانی جهت مقابله با این زلزله، سیستم دولتی ژاپن مورد بررسی قرار گیرد. كشور ژاپن دارای سه سطح دولتی (دولت ملی)، 47 استانداری (بزرگترین آنها توكیو و كوچكترین آنها توتوری) و 3190 شهرداری می‌باشد.
به دنبال زلزله، كمیته بازسازی شامل 6 نفر عضو از دستگاه‌ها و وزارتخانه‌های درگیر تشكیل شد. این كمیته پس از مطالعه و بررسی و هماهنگی و مشاوره لازم با مقامات محلی (استانداری كوبه و هیوگو) به ارایه طرح‌هایی پرداخت كه این طرح‌ها اقدامات لازم برای بازسازی را ترسیم می‌نمودند. طرح‌های ارایه شده برای بازسازی شامل موارد ذیل بودند:
- بازسازی مسكن برای كاهش غم و ناراحتی قربانیان فاجعه.
- آوار برداری و بازیافت خانه‌های ویران شده.
- برگردان خدمات عمومی از حالت اضطراری به وضعیت عادی.
بعد از مراحل ذكر شده، برنامه دهساله بازسازی در روز صدوبیست و پنجم آغاز گردید.
مهمترین امتیازاتی كه روش تشكیل كمیته بازسازی در پی‌داشت می‌توان به آسانی اجرا و فسخ آن، تنوع فراوان انواع سهامداران شریك در این روش و كم بودن انحرافات سیاسی از قبیل رشوه گیری اشاره نمود.
- استراتژی بازسازی در ژاپن
دولت ژاپن با هدف بازسازی خلاق و ساختن یك جامعه بهتر از نظر امنیت، بقا و جذابیت از یك سو و غنی بودن از نظر رفاه و آسایش، فرهنگ، صنعت و مقابله در برابر سوانح و بحران از سوی دیگر، چهاراستراتژی اساسی زیر را اتخاذ نمود:
استراتژی اول: امنیت دایره مدیریت بحران
استراتژی دوم: بازسازی صنایع
در این زمینه اقدامات قابل ملاحظه‌ای شامل افزایش رقابت در بازارهای ملی و محلی، بازسازی بندركوبه، كارخانجات آسیب دیده و صنایع صورت پذیرفت.
استراتژی سوم: بازسازی فرهنگی
در این رابطه اقدامات زیر انجام شد:
- بازسازی بناهای تاریخی
- افزایش تعداد فستیوال‌ها و فعالیت‌های فرهنگی از قبیل فستیوال تابستانی كوبه و رومیناری (یك مراسم یاد بود كه در زمستان اجرا می‌شود و راهروهایی با هزاران چراغ كوچك ساخته می‌شود).
- حفظ یاد و خاطره زلزله.
استراتژی چهارم: همكاری بین مردم
زمینه‌سازی برای حضور مردم در عرصه‌های مختلف اقتصادی و اجتماعی به شكل زیر صورت گرفت:
- افزایش تعداد تشكل‌های مردمی
- حمایت و ایجاد تجارت‌های مردمی (نه ققط تجارت‌های سود آور، بلكه كلیه فعالیت‌هایی كه در جهت آسایش مردم انجام می‌گیرد).
در تهیه مساكن موقت، اولویت اول واگذاری خانه به افرادی تعلق گرفت كه بیشترین آسیب را دیده‌اند. از سوی دیگر، برای صرفه جویی در وقت، از قطعات پیش ساخته استفاده شد. در راستای رفع مسایل و مشكلات در نحوه توزیع مسكن، دفاتر مشاوره‌ای تاسیس گردید كه نحوه ارایه مسكن را به افراد و همچنین مستاجرین توضیح می‌دادند.
توجه به نیاز افراد پیر و ناتوان، نصب نرده و پله برای این افراد، ایجاد سطح شیب‌دار برای افراد معلول استفاده كننده از ویلچر و نصب تهویه، از جمله نكات اساسی در طراحی خانه‌های موقت در شهر كوبه در جهت برآوردن نیازهای افراد بوده است.
با توجه به اینكه 82000 واحد مسكونی در كل شهر ویران شده بود، مقرر گردید 72000 واحد در سه سال تهیه شود از این میان 16000 واحد آن را ساختمان‌های دولتی، 6900 ساختمان اجاره‌ای، 4000 ساختمان نیمه دولتی و 31600 واحد آن را خانه‌های شخصی تشكیل می‌دادند.
با توجه به اینكه می‌بایست خانه‌های زیادی در زمان كمی ساخته شود، در این زمینه نیز مانند ساخت مسكن موقت، مشكلاتی از قبیل محاسبه تعداد واحدهای مورد نیاز و ترتیب اولویت واگذاری به افراد وجود داشت.
الگوهای ساخت مسكن به صورت مشاركتی و تعاونی توسط دولت معرفی گردید. حمایت دولت از تك خانوارها به صورت سرمایه‌گذاری با بهره كم و یا ارایه وام مسكن بود و بازسازی ساختمان‌های دولتی نیز مطابق استاندارهای متعارف صورت پذیرفت.
طرح بازسازی شهر كوبه در تاریخ 30 ژوئن 1995 تصویب و به مردم اعلام شد. تاریخ اتمام طرح تا سال 2005 برآورد گردید. مناطق تحت پوشش طرح بازسازی شامل همه مناطق شهر كوبه بود.
بعد از این زلزله مردم ژاپن در مورد ایمنی ساختمان‌ها حساس شدند. آنچه موفقیت ژاپن را در امر ساخت و ساز محرز می‌نماید، خسارات كمتر ساختمان‌ها در زلزله‌های بعدی می‌باشد. رعایت استانداردهای ساختمان با میزان واگذاری وام بازسازی به مردم نیز بی‌ارتباط نیست. با توجه به اینكه بازسازی توسط مردم صورت می‌گیرد، متقاضیان وام جهت ساخت خانه‌هایشان از شركت‌های دولتی تقاضای وام می‌نمایند و این شركت‌ها اعتباراتی را با بهره كم به مردم واگذار می‌نمایند. دولت محلی بازرس‌هایی برای نظارت برفرآیند ساخت اعزام می‌كند. میزان وام دریافتی بستگی به بكارگیری استانداردهای مناسب در زمینه ساخت و ساز دارد، به این صورت كه شركت‌های ساختمانی وام دهنده در صورت تایید استانداردهای به كارگرفته شده در ساختمان، وام بیشتر و با بهره كمتری به مردم واگذار می‌نمایند. بنابراین نظارت بركار ساختمان توسط شركت‌های فرعی باعث شد كه مردم به استانداردهای ساختمان بیشتر توجه كنند.
3- تجربه هند در بازسازی
در سال 1992 زلزله‌ای در ایالت گجرات هند رخ داد. این زلزله 29 هزار خانه را ویران كرد و 12 هزار كشته و 16 هزار زخمی برجای گذاشت. منطقه وقوع زلزله یك محدوده روستایی بود. روستاهای تخریب شده از نظر اقتصادی ضعیف بودند و از نظر كالبدی وضعیت خوبی نداشتند. مصالح به كار رفته در بناها و مساكن، سنگی بوده و خانه‌ها دارای سبك معماری سنتی بودند. این زلزله دو میلیون دلار خسارت برجای گذاشت.
برای بازسازی روستاها به هر خانوار روستایی 62 هزار روپیه تعلق گرفت. در بازسازی روستاها با توجه به وجود مجروحین و معلولین ناشی از زلزله، فضاهایی جهت استفاده این افراد اختصاص یافت. همچنین با توجه به نیاز مردم، اتاق‌هایی نیز به خانه‌ها اضافه شد.
در ابتدا هماهنگی بین NGO و مدیریت محلی خوب نبود و این امر باعث تداخل و انجام كارهای تكراری و موازی گردید. لذا دولت دخالت نمود و با هدایت گروه‌های NGO و مدیریت محلی از تداخل وظایف و عملكردها جلوگیری كرد. گروه‌های NGO در موارد ذیل نقش داشتند:
- نظارت بر نحوه واگذاری زمین
- نظارت بر نحوه توزیع منابع بین مردم
- نظارت برترمیم، استحكام بناها و طراحی خانه‌ها
- نظارت برتوزیع و تخصیص اعتبارات و مصالح ساختمانی در بین مردم.
بازسازی روستاها توسط ساكنین و مقاطعه كاران صورت گرفت. به طوری كه عملیات بازسازی با توجه به نیازهای مردمی و مسایل اجتماعی و فرهنگی با نظارت فنی گروه‌های NGO، دولت و مشاركت مردمی پایان پذیرفت. بنابراین در مدت 2 سال 200 هزار خانه روستایی ساخته شد.
در بازسازی ساختارهایی نظیر مالكیت زمین، مسایل اقتصادی، اجتماعی، تبادلات میان جامعه‌ای و مباحث فنی مورد توجه قرار گرفت كه در زیر تشریح می‌گردند:
در بازسازی منطقه زلزله زده گجرات، با توجه به تخریب و از بین رفتن رودخانه‌های موجود در منطقه، در بازسازی‌های جدید دریاچه‌هایی طراحی گردید، كه در نشاط روحیه و روان ساكنین اثر گذار بود.
در زمینه بازسازی، اعتبارات و وام‌هایی به مردم پرداخت گردید و ساز و كارهای ویژه‌ای با مشاركت بانك‌ها صورت پذیرفت. كارمندان بیشتری در بانك‌ها استخدام گردیدند و بانك‌های خصوصی نیز تشویق به همكاری در زمینه مسایل زیرساختی جهت بازسازی شدند. اعتبارات به افراد داده شد و افراد خودشان به امر ساخت و ساز پرداختند.
پس از زلزله گجرات موارد زیر مد نظر قرار گرفت:
- تدوین ضوابط و مقررات معماری
- ساخت خانه‌های ایمن و مقاوم
- انعطاف‌پذیری در بازسازی مطابق نیازهای منطقه و جامعه
- مشاركت با مردم و انعكاس نیازهای آنان به وسیله خودشان
- كمك به مردم و تشویق مردم در جهت كمك به خودشان
- بهبود ساختار مدیریت و مشخص كردن چارچوب آن
- توجه به نقش گروه‌های NGO و هدایت آنان
- توجه به نیازهای اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی و انعكاس آن در بازسازی.
با توجه به لرزه‌خیزی كشور هند، سیاست دولت در زمینه بازسازی حول سه محور عمده زیر می‌باشد:
سیاست‌های نهادی
- تشكیل بالاترین كمیته برای مدیریت بحران زیر نظر نخست وزیر هند
- تشكیل نهادهایی در زمینه سوانح طبیعی جهت كمك رساندن به حكومت‌های ملی و محلی
- تشكیل سازمانی به نام «سازمان مدیریت اضطراری» به منظور اجرای برنامه كاهش خطرات.
سیاست‌های ساختمانی
- طبقه‌بندی ساختمان‌ها با توجه به عمر مفید آنها
- طبقه‌بندی ساختمان‌ها به دو گروه مهندسی ساز و غیر مهندسی ساز
- شناسایی ساختمان‌های غیر ایمن موجود
- بازدید تك تك ساختمان‌ها توسط مشاوران ویژه
- محاسبه كیفیت مواد و مصالح به كار رفته در سازه‌ها
- تعیین آسیب‌پذیری ساختمان‌ها با توجه به قدرت زلزله
- تقویت سازه‌ها و ساختمان‌های آسیب‌پذیر.
سیاست‌های آموزشی
- تربیت 10 هزار مهندس در زمینه آموزش زلزله
- آموزش مهندسین در شهرداری
- ایجاد مراكز مشاوره‌ای برای ارتباط با مردم در امر خانه‌سازی
- آموزش مردم به زبان محلی.
نتیجه‌گیری
بازسازی همه جانبه از نظراجتماعی، اقتصادی، كالبدی و فرهنگی نیازمند درگیری ذهنی و همكاری سازمان‌های محلی، سازمان ملل متحد، بخش خصوصی و دولتی است. عملیات بازسازی شامل مراحل مختلفی است و باید در این زمینه در جهت منافع مردم مصیبت دیده، برنامه‌ریزی‌ها و سیاست‌های دقیق و مشخص اتخاذ گردد. در این خصوص وجود سیستم اطلاع‌رسانی مناسب، تاثیر برنامه‌ها را افزایش داده و باعث ارایه خدمات و امكانات مطلوب می‌گردد.
استفاده از تجارب برنامه‌های بازسازی سایر كشورهای جهان برای طراحی یك چهارچوب محكم و سازماندهی شده مفید می‌باشد. بازسازی صحیح و كامل شامل موارد ذیل باشد:
- ایجاد اشتغال برای مردم محلی
- تعیین و توسعه منابع انسانی و مادی همراه با آموزش‌های مناسب
- اطمینان از حضور مالكین خانه‌های ویران شده در روند بازسازی و نیز دسترسی آسان آنها به اطلاعات، اعتبارات بانكی و سازمان‌های مسوول ارایه خدمات
- بهبود وضعیت تاسیسات زیربنایی كالبدی و اجتماعی در جهت نیازهای مردم با در نظر داشتن قشرهای آسیب دیده
- ایجاد ساختمان‌های مقاوم در برابر زلزله و قابل استفاده به هنگام وقوع حادثه
- بازسازی كالبدی همراه با بازسازی روحی، فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی
- استفاده از مشاركت مردمی در روند بازسازی با توجه به توانایی‌ها و تمایل آنها در كلیه سطوح.
